✪ 常曉燕 | 南開大學
【導讀】當地時間10日中午，美國知名保守派活動人士、特朗普的政治盟友查理·柯克在演講時遭槍擊身亡。而事發時，“擁槍派”的柯克正與現場觀眾辯論美國的槍支議題。隨後，特朗普下令全美降半旗誌哀，並將政治暴力歸咎於“激進左派”長期妖魔化不同政見者。這一表態一如他去年從槍擊中幸存後，一方麵借機猛攻政治對手，另一方麵則絕口不提管控槍支暴力。那麽，在經曆了諸多暴力事件後，美國的槍支管控為何已成“死結”？
本文指出，美國的槍支管控深受一批利益集團的影響。具體而言，通過選舉製度，利益集團能借助金錢捐贈影響行政、立法和司法機關。例如，美國步槍協會每年花費近2.5 億美元，主要用於資助政治競選、遊說國會和廣告支出。在民主黨“控槍”、共和黨“擁槍”的極化情境中，主張持槍自由的利益集團受益於政策的反複搖擺，槍支管控難以持續。而美國立法機構規定，在槍支犯罪案中，槍支製造商可豁免訴訟，這阻止了一部分追責槍支行業的訴訟立案。
近年來，大規模校園槍擊案的發生，在美國民眾當中引發了加強槍支管控的呼聲。然而，美國的槍支文化已默認持槍自由，控槍不是禁槍。美國公民持槍自由的權利被寫入了美國憲法，全麵禁槍屬於違憲。當前，美國控槍人士的訴求在於，禁用某種類型的槍支（隱蔽且便攜的手槍、有大容量子彈彈匣的攻擊性機關槍等）、禁止未通過背景審查的人持槍（未成年人、逃犯、使用管製藥物的人、有特定精神病史的人等）。然而，隨著特朗普政府上台，奧巴馬任內關於槍支管控的行政令被廢除，推動控槍政策舉步維艱。由於美國的槍支管控政策在聯邦層麵相對較少，而各州之間差別很大，槍支可以從管控程度較低的州流向管控程度較高的州，這使得已有的槍支管控政策進一步失守。
本文原載《國際論壇》2021年第6期。文章僅代表作者觀點，供讀者思考辨析。
從利益集團驅動到無效的政府規製
—— 基於美國槍支管控政策的研究
▍問題的提出
持槍自由是美國社會區別於中國社會的一個重要不同點，持槍自由所引發的槍支暴力成為美國主要的社會問題之一。20 世紀 60 年代，約翰·肯尼迪總統與馬丁·路德·金的遇刺推動了槍支管控的立法進程。威廉·梅耶（William G. Mayer）根據基於 1959~1988 年的一些民意測驗形成的調查報告得出，公眾對於槍支管控的態度自 20 世紀 60 年代起一直都比較穩定，略高於 70% 的公眾讚成要求人們在購買槍支之前必須獲得警察許可的立法。蓋洛普 2017 年 10 月至 2019 年 10 月間的民意調查數據顯示，超過 60% 的受訪的美國人認為，火器銷售的法律應該更嚴格一些，而隻有 7% 的公眾希望放鬆法律限製。但是，美國槍支暴力檔案顯示，截至 9 月 18 日，2021 年全美與槍支暴力相關的死亡人數為 32077 人，受傷人數為 29583 人。直覺上看，既然持槍自由加劇了美國社會治安環境的惡化，那麽為改善社會治安，槍支應該被禁用，或者說政府至少應該采取一些措施來限製槍支的持有和使用。而且，美國作為一個西方民主國家，政府由選民通過投票的方式選舉產生，其優勢通常被認為是政府能夠對民眾的訴求有比較直接的回應。問題是，雖然民意調查數據顯示有 60% 以上的民眾認為應該加強槍支管控，但是，為什麽到目前為止，持槍自由的政策沒有變化？
既有研究傾向於從法律、經濟與政治的不同視角來解釋美國的持槍自由政策。高麗娜的研究認為，在美國政黨政治與槍支文化的影響下，很難通過修憲來限製槍支並禁槍。蒂莫西·立頓（Timothy D. Lytton）從商業邏輯的角度出發，認為槍支產業帶來的經濟利益使得殺傷性武器的營銷增長，從而使得槍支管控變得困難。江振春聚焦於文化層麵，強調美國保守派與自由派的思想衝突使得難以就槍支管控問題達成社會共識。袁征認為文化傳統、價值觀念、法定權利、利益集團與黨派分歧等因素的交織使得禁槍之路漫長。盡管既有研究對美國持槍自由政策解釋的視角不同，但都存在一定程度的不足：一是，既有研究傾向於從單一因素或者多元因素分別對美國持槍自由的政策做出解釋，但對美國國內政治中與槍支有關的行為體的互動與博弈關注不足；二是，既有研究傾向於將禁槍作為槍支管控的主要內容與目的，但是隨著時代的發展，關於槍支管控的辯論內容也在發生著一定程度的變化。針對既有研究的不足，本文首先運用國內政治博弈的分析框架來探討利益集團對美國槍支管控政策的影響，其次從政府規製的視角來探討當前的美國槍支管控政策。
▍利益集團影響下的美國槍支管控政策
本部分基於利益集團對美國公共政策製定的影響，運用國內政治博弈的觀點，從行為體動機、製度環境、策略選擇和結果這四個方麵分析利益集團對美國槍支管控政策的影響。
（一）行為體動機
利益集團被定義為擁有相同利益的人的集合，通過影響政府的政治過程，共同努力促進和保護自己的利益。與槍支相關的利益集團，有支持槍支管控的利益集團，如手槍管製有限公司、城鎮槍支安全運動基金會（Everytown for Gun Safety Action Fund）；有擁護持槍自由的利益集團，如美國步槍協會（National Rifle Association, NRA）、槍支擁有者協會（the Firearms Owners Protection Act）、全國射擊運動協會等組織。在槍支管控議題上持不同立場的利益集團希望介入公共政策的製定，以尋求自身集團利益的最大化。
在槍支管控法案的製定與延續的進程中，美國步槍協會作為擁護持槍自由的最大利益集團，其目的是阻止國會通過槍支管控的法案或政策。主張槍支管控的利益集團，其目的則是推動國會通過槍支管控的法案或政策。比如，在美國步槍協會的遊說下，槍支免於接受1972 年成立的消費者產品安全委員會（Consumer Product Safety Commission）的規製，國會甚至廢除了1986 年《槍支擁有者保護法》（the Firearms Owners Protection Act）中關於銷售限製和記錄保存的要求。但是，在手槍管製有限公司的遊說下，槍支管控的立場獲得警察機構的支持，從 1987 年開始，手槍管製有限公司全力推動國會通過《布雷迪預防手槍暴力法》（Brady Handgun Violence Prevention Act），簡稱 “布雷迪法案”。
（二）製度環境
1.政治體製：
美國是一個聯邦製國家，各州擁有高度的自治權力，有利於不同的利益群體結成有組織的集團。為避免賦予政府官員過多的權力，美國的開國元勳立足於所謂的“權力分立” 概念，即權力分為三個政府部門：行政部門、立法部門和司法部門。原則上講，三個部門行使權力時，彼此互相牽製，以達到權力平衡。按照憲法的規定，行政機關是以由人民直接選舉的總統為最高行政首長，將所有的行政權力賦予總統。但是，選舉製度的存在，使得利益集團可以通過金錢捐贈影響選舉活動，從而在行政機關、立法機關和司法機關獲得政治影響力，來影響政府機構法律和公共政策的出台。
2.政黨製度：
美國實行兩黨製度，美國主要黨派——民主黨與共和黨——之間的政治極化成為近年來美國國內政治最顯著的一個特征，兩黨在一些議題上很難達成共識，主張持槍自由的利益集團在某種程度上成為了兩黨 “政治極化” 情境的受益者之一。民主黨大多數人支持槍支管控政策，共和黨大多數人則主張持槍自由。因此，民主黨政府時期通過的一些槍支管控方案，在共和黨政府時期可能難以為繼。比如，1994 年克林頓政府簽署的《攻擊性武器禁令》在小布什政府時期十年期滿，國會拒絕重新進行審議，致使法案最後自動失效。
（三）策略選擇
利益集團主要通過三種方式影響政府機構法案或政策的製定和通過。（1）通過政治行動委員會（Political Action Committees, PACs）在州和聯邦選舉中向候選人提供資金捐助。在競選活動中的資金捐助可以確保利益集團與政府決策者的直接接觸。白宮的高級官員與議會議員也傾向於接見對總統選舉給予巨大資助的利益集團。例如，美國步槍協會每年花費近2.5 億美元，主要用於政治行動委員會活動、遊說和廣告支出。（2）通過遊說國會，利益集團直接與國會議員接觸，協助起草法案。美國國會製定了一套利益集團參與規則製定的程序，並在《行政程序法》（Administrative Procedure Act, APA）中予以規定，本質上，國會為利益集團參與規則製定過程創建了一條合法的途徑。例如，美國步槍協會-立法行動協會（the Institute for Legislative Action, ILA）是美國步槍協會的遊說部門，負責直接與國會議員、行政官員直接交流，以影響槍支管控政策的製定與落實。（3）通過法院係統，利益集團和其律師代表回擊針對損害槍支行業的指控，尋求實現利益訴求。此外，利益集團還能夠通過大量的廣告宣傳、雜誌、社團試圖在一定程度上影響司法部門。例如，美國步槍協會在州議會和國會發起全國性的遊說運動，以確保槍支行業的法定豁免權。
（四）政策結果
1.最高法院對憲法第二條修正案的解釋使得禁槍幾乎不可能成為現實
公民持槍自由的權利寫入了美國憲法，憲法第二條修正案規定：“管理良好的民兵是自由州安全的必要條件，因此人民擁有和攜帶武器的權利不可侵犯”。盡管州和地方政府規定了居民是否可以在公共場所攜帶槍支，但是，規定誰可以獲得或擁有槍支的法律是在聯邦一級製定的。美國最高法院在憲法第二條修正案上的解釋對於槍支管控立法的成敗有重要影響。最高法院的法官由總統任命，國會參議院批準，但是一旦被國會參議院批準之後，這些法官可以終身任職，代表背後的利益集團意誌來進行裁決。持槍自由作為個人權利被憲法第二修正案所保護，不支持槍支管控的利益集團聲稱憲法第二修正案賦予守法的居民擁有火器以防禦政府入侵的權利。這一解釋獲得了最高法院的支持。2008 年 6 月聯邦最高法院對赫勒案的裁決中，美國步槍協會爭取到了另外 46 個利益集團的參與，這些利益集團的成員都對憲法第二條修正案、槍支所有權和公共安全問題很感興趣，介入到赫勒案中。聯邦最高法院判決認為，公民個人有權擁有和使用槍支。美國聯邦最高法院的這一裁決幾乎消除了通過對憲法的解釋來使禁槍成為現實的可能性。
2.反對槍支管控的利益集團遊說國會通過保護持槍自由的法案或政策
利益集團不僅能影響到最高法院的裁決，還會影響到國會與槍支問題相關的法案或政策的出台。《1968年聯邦槍支管控法案》（Federal Gun Control Act, GCA）從聯邦層麵上對槍支行業實施嚴格的監管，禁止向未成年人、重罪犯、非法移民、因精神疾病而被法院命令限製的人提供槍支，並對炸彈、地雷、手榴彈等類似裝備施加聯邦層級的監管。然而，《1968 年聯邦槍支管控法》事實上並沒有要求獲得聯邦許可的槍支交易商通過一係列步驟來確定購買者的資格。1980 年，羅納德·裏根當選美國總統，共和黨贏得參議院控製權，美國步槍協會、美國槍支擁有者協會等反對槍支管控的利益集團加大對國會的遊說力度。1986 年，國會通過了《槍支擁有者保護法》，並由裏根總統簽署生效，該法案的生效打擊了《1968 年聯邦槍支管控法》，可以說是槍支管控立法進程的一個退步。
3.反對槍支管控的利益集團阻止法院審訊與槍支有關的案件
自20 世紀 80 年代起，越來越多的槍支暴力受害者轉向侵權行為係統尋求賠償，這些受害者不僅對他們的襲擊者提出了索賠，而且還對槍支銷售商和製造商提出了索賠。受害者認為，成功的侵權訴訟可以作為推動更安全的槍支設計、阻止將來向犯罪分子銷售的一種手段，並將槍支暴力的部分責任歸咎於槍支行業。這一訴訟行為將對槍支管控的鬥爭從立法機關轉移到法院，但美國步槍協會認為法院無權決定由原告的主張引發的槍支管控問題，這些問題應由選舉產生的立法機構決定，而不是未經選舉產生的法官。同時，美國步槍協會及槍支行業的盟友遊說州立法機構和國會，32 個州的立法機關已通過立法，賦予槍支行業豁免訴訟的權利，國會強烈支持類似的全國豁免立法。2005 年，喬治·W·布什總統簽署了《保護合法武器貿易法案》，旨在保護槍支製造商，例如 “如果該公司製造的槍支導致了犯罪，該法案可以防止槍支製造商的名字出現在聯邦或州的民事訴訟中”。2005 年 10 月 26 日，根據該法案，法院駁回了與槍支訴訟有關的待審案件。
4.兩黨輪流執政，使得已通過的關於槍支管控的法案或政策難以持續
1992 年總統大選中，民主黨的競選綱領強化了槍支管控的立場，並在參議院與眾議院中都占有多數席位，支持槍支管控的克林頓當選為總統，推動國會在 1993 年通過 “布雷迪法案”，該法案規定了購買槍支需要五天的等待時間。但是，美國步槍協會的遊說人員認為，雖然克林頓政府聲稱 “布雷迪法案” 的背景審查假設有數十萬被定罪的重罪犯購買了槍支，但對這些重罪犯的起訴少於十五次。而且，超過 99.99% 的人從未因試圖購買槍支而違反聯邦法律，更沒有證據表明 “布雷迪法案” 的實施與謀殺率的降低相關。盡管如此，克林頓政府依舊加強槍支管控的立法進程。1994 年，在克林頓總統簽署的《暴力犯罪控製和執法法案（Violent Crime and Law Enforcement Act）》中，有一項名為《公共安全和娛樂用火器使用保護法案（Public Safety and Recreational Firearms Use Protection Act）》的條文，即所謂的《攻擊性武器禁令》，這是一項從 1994 年 9 月到 2004 年 9 月生效的臨時禁令，但是，該禁令在小布什政府時期十年期滿，國會拒絕重新進行審議，延長禁令的多次嚐試都以失敗告終。
▍無效的政府規製下的美國槍支管控政策
值得注意的是，利益集團對於美國槍支管控政策的影響主要集中於20 世紀 90 年代以及之前，就當前而言，利益集團對於槍支管控的政策影響可以說已經過時了。對美國民眾而言，進入 21 世紀後，關於美國槍支管控的討論一個很重要的背景在於美國發生了很多與槍支問題相關的悲劇。在一些高中和幼兒園裏發生了用槍支掃射的情況，並且好幾次在校園裏發生的悲劇是由有精神疾病的人持槍掃射造成的，而他們個人又不能對槍擊案件負責，所以民眾主張槍支管控的呼聲很高。因此，當前主張槍支管控的人，現在想要禁用的是某種類型的槍支和禁止未通過背景審查尤其是有精神類疾病的人持槍的權利。但是，無效的政府規製使得美國槍支管控很難實現，到目前為止，持槍自由的政策沒有明顯的變化。
（一）公民持槍自由的權利為何被寫進美國憲法
憲法第二條修正案規定：“管理良好的民兵是自由州安全的必要條件，因此人民擁有和攜帶武器的權利不可侵犯”。憲法第一條第八款規定國會對武裝民兵負有責任，武裝意味著提供統一的武器，包括規範提供武器模式的權力。在《統一民兵法（Uniform Militia Act of 1792）》通過後的兩年裏，所有 15 個州都通過了自己的法律，使他們的民兵係統符合聯邦指導方針。民兵係統的存在價值在美國成立後的前幾年有一定的證實。1794 年，民兵成功地贏得了與美洲原住民的一些關鍵戰鬥，同年的威士忌叛亂被一萬五千名民兵鎮壓。但到 18 世紀末，民兵各州都未能執行《統一民兵法》的條款，州政府和聯邦政府都未對繼續普及民兵訓練和服務感興趣。1812 年戰爭中，一般民兵在軍事上的有效性與可靠性的聲譽遭到破壞。因此，政府設置了專業軍隊和精銳的誌願者隊伍，稱為精挑細選的（後來稱為 “有組織的”）民兵。1903 年，國會通過了《民兵法》，將 “有組織的（也稱為誌願或選擇的）民兵” 稱為國民警衛隊，而將 “預備役民兵” 也稱為無組織的民兵，就此將二者合法地分開。但是，由於戰鬥不能再交給未經訓練的業餘愛好者，無組織的民兵事實上被拋棄。該法案的其餘部分規定了聯邦武裝、訓練和國民警衛隊的演習，但對於無組織的民兵沒有任何規定。1916 年，《國防法》在國會通過，該法規定國民警衛隊的組織方式與 “正規軍” 相同，並將州衛隊置於聯邦指導方針之下。因此，從 1903 年起，美國法律上活躍的民兵是國民警衛隊，雖然現在受聯邦監管，但仍由各州訓練。不過，國會保留了召集預備民兵的選擇，理論上，所有健全的從 17 歲到 45 歲的人都可以參加民兵。但是，當前美國龐大的正規軍，加上國民警衛隊，構成了強大而充足的軍事力量，已經可以滿足國家的需要。
不難看出，憲法第二修正案建立在聯邦政府與各州之間的權力平衡以及軍事必要性的基礎上，在政治上受歡迎的民兵與政治上不受歡迎但軍事上必要的國家職業軍隊之間發展出一種政治妥協。與整個權利法案的目的一樣，憲法第二條修正案的目的是限製聯邦政府的權力並在國家和州的權力之間取得平衡。盡管如此，公民持槍自由的權利寫入憲法的一個很重要的背景是如果政府對人民有壓迫，民眾想反抗的話，有起義的可能性，擁有槍支這種武器可以作為反抗的一種手段。最高法院在2008 年對於赫倫案的判決 —— 認為 “公民個人有權擁有和使用槍支”—— 為修正案注入了新的、基於槍支權利的解釋。所以，當前槍支管控辯論的重點並不是要求全麵禁槍，因為全麵禁槍是違反憲法第二條修正案內容的。那麽，當前槍支管控辯論的重點是什麽呢？能否影響並改變美國持槍自由的政策?
（二）槍支管控辯論內容的改變及其背景
當持槍自由的權利寫入憲法第二條修正案時，那時的槍支傾向於是小米加步槍類的非常簡單的槍支。但是，現代美國社會的槍支已經變成了可以自動掃射的非常高級的槍支，和原來非常低水平的槍支能力是完全不一樣的。因此，現在有關禁槍的討論實際上進入了一個新的階段：一是說不是不讓公民個人擁有槍支，不讓個人擁有槍支是違反憲法第二條修正案的，利益集團影響下的槍支管控主要講的是這個內容。但是，這種討論實際上已經過時了，現在主張槍支管控的人並不是說不讓擁有槍支，而是主張要禁用某種類型的槍支。縱使持槍自由是美國的文化傳統，槍是用來打獵的，但是現在打動物有必要使用機關槍嗎？比如，在2021 年 3 月，加利福尼亞州的參議員戴安·費恩斯坦（Dianne Feinstein）和羅德島州的眾議員大衛·西西裏尼（David Cicilline）提出了一項法案，該法案禁止銷售、製造和轉讓205軍用式攻擊武器；禁止的槍支種類包括但不限於 AK-47、AR-10、AR-15、Sig Sauer SIG516 步槍等。二是說，現在想要禁止未通過背景審查的人持有槍支的權利，如果個人想要持有槍支的話，需要嚴格審查這些人的背景，審查申請人是否是未成年人、逃犯、非法居住在美國的人、使用管製藥物的人、有特定精神病史的人、被軍隊開除軍籍、放棄美國國籍、受到限製令的人以及被判犯有家庭暴力罪的人，對於沒有通過背景審查的人不給予持槍的權利。
21世紀以來，關於美國槍支管控的討論很重要的一個背景在於美國發生了很多與槍支問題相關的悲劇，尤其是在幼兒園、高中和大學的校園裏。比如，2007 年的弗吉尼亞理工大學槍擊案成為美國現代曆史上最嚴重的大規模槍擊案之一。弗吉尼亞理工大學槍擊案發生在 2007 年春季學期中期的一個普通星期一早上，發生地點位於弗吉尼亞州布萊克斯堡的弗吉尼亞理工大學校園內。上午 9 點 15 分左右，英語專業 23 歲的學生趙承熙手持兩支手槍和眾多大容量彈匣，從一個教室移動到另一個教室，快速而隨機地掃射，當掃射完成時，有 32 名學生和教職工死亡，29 人受傷。當警察靠近他時，他自殺身亡。這一次大規模的槍擊案震驚了美國全國，尤其是大學，因為校園在很大程度上不受槍支暴力的影響，幾乎所有的校園都保持著嚴格的禁槍政策。
弗吉尼亞理工大學槍擊案的作案人趙承熙使用的武器是一把9 毫米格洛克（Glock）19 手槍和一把 0.22 口徑的瓦爾特（Walther P22）手槍，這兩把半自動手槍都是他在當地商店合法購買的。趙承熙先是在行凶前兩個月通過互聯網訂購了瓦爾特手槍並將其投遞到布萊克斯堡的一家店鋪，在該店鋪完成了購買。行凶前一個月他在羅諾克火器（Roanoke Firearms）店鋪購買了格洛克手槍和大容量子彈彈匣。而弗吉尼亞州對於槍支幾乎沒有限製，趙承熙麵臨的唯一購買障礙是每月限製購買一支手槍的規定。然而，趙承熙在作為大學學生時就已經出現長期的行為和情緒問題，2005 年被宣布患有精神病，對自己構成危險。這些信息應該足以取消他購買手槍的資格，但弗吉尼亞州對於取消槍支購買資格的標準比聯邦政府的標準還要低一些。盡管趙承熙被要求接受心理谘詢，但根據當時的弗吉尼亞州法律，他不會被列入禁止購買槍支的州名單內。因此，根據聯邦 “布雷迪法案”，他沒有被標記在 “禁止向那些被認定為精神無能的人銷售槍支” 的名單內。事實上，許多州都存在著公民心理健康數據匯編不完全的問題。據聯邦調查局稱，當時隻有 22 個州向全國犯罪背景即時審查係統（NICS）提交了心理健康記錄和槍支銷售記錄。
美國槍支政策的一個重要特點是國家層麵的槍支管控政策相對較少，在州一級，各州槍支管控政策之間的差別很大。趙承熙在弗吉尼亞州輕鬆購買槍支的行為可能不會發生在槍支管控政策更為嚴格的州。比如，在紐約州，隻有持有國家頒發的有效許可證的人才可以購買手槍，且獲得手槍許可證的個人必須年滿21歲，沒有重罪或其他嚴重罪行或精神疾病，具有 “良好的道德品質”，申請人隻能在提交照片、采集指紋、接受廣泛的背景審查（包括警方與申請人相關的熟人麵談）、成功說服當地法官其有充分理由想要擁有手槍並支付若幹費用後才能獲得該許可證。整個過程可能需要幾個月的時間，並且所有的許可證必須每五年更新一次。趙承熙極不可能在紐約州達到這些購買手槍標準。當趙承熙步行在弗吉尼亞理工大學的校園中時，他能夠輕鬆地隱藏攜帶的兩把手槍。如果他攜帶的是一支長槍（如步槍或霰彈槍）或多支長槍，在槍擊事件發生之前，他會更容易被發現，甚至此次槍擊事件可能不會發生。趙承熙對於手槍的偏愛也反應了美國槍支犯罪的趨勢：雖然美國的長槍數量是手槍的兩倍，而且在大多數地方長槍更容易獲得，但手槍隱蔽性、便攜性的特征使其成為美國最常見的謀殺武器。在 2019 年美國聯邦調查局記錄的 13927 起殺人案中，手槍為作案工具的謀殺案共發生 6368 起，其他未說明作案工具類型的槍擊案發生了 2963 起，手槍造成的槍支犯罪案件是其他槍支的兩倍多。
手槍犯罪的情況不僅出現在校園裏，而且出現在選舉活動中。2011 年 1 月 8 日上午，亞利桑那州民主黨眾議員嘉貝麗·吉福斯（Gabrielle Giffords）在圖森當地一家超市前召開選民見麵會時，被一位有精神障礙病史的名為賈裏德·李·拉夫納
（Jared Lee Loughner）的 22 歲男子用 9 毫米的格洛克 19 手槍射傷。射傷眾議員吉福斯後，拉夫納開始清空子彈彈匣，造成 6 人死亡，13 人受傷。當彈匣清空後他準備停下來裝入第二個子彈彈匣時，一名婦女從他手中奪過掉在地上的彈夾，幾名旁觀者上前製止了他。遇難者中有一名路過教堂與吉福斯談話的聯邦法官、一名作為代表拜訪她的 9 歲女孩以及一名吉福斯的工作人員。
這次槍擊事件的許多情況與弗吉尼亞理工大學的槍擊案相似。一是，凶手在案發前都表現出了可能的精神類疾病障礙。在襲擊發生前的幾年裏，拉夫納表現出了怪異和威脅性行為。2010 年，他就讀的當地社區大學因他怪異和具有威脅性的行為而要求他停學，在經過心理谘詢後他被允許重新入學。他曾因未能通過藥物篩查被拒絕服兵役，又在 2007 年因藏有吸毒用具而被捕，這些事件進一步引發了相關機構對他患有嚴重精神問題包括可能患有精神分裂症的擔憂。然而，沒有人采取正式行動讓他接受強製性谘詢，也沒有對他的背景做嚴格的審查，所以在 2010 年 11 月他合法購買了手槍。
二是，這兩起案件的凶手在射擊過程中都使用了大容量子彈彈匣。一把格洛克手槍最多可容納33 發子彈，趙承熙在大約十分鍾內發射了近兩百顆子彈。2013 年，在國會作證時，吉福斯的丈夫馬克・凱利（Mark Kelly）作證說，如果射手僅限於 10 發子彈彈匣，那麽被槍殺的人可能更少，因為拉夫納在清空合法獲得的 33 發子彈後更換彈匣時可能被阻止。1994 年頒布的一項名為《攻擊性武器禁令》的聯邦法律禁止新的彈匣容納十多發子彈，但是國會於 2004 年允許禁令失效，使擁有此類物品再次合法化。更大的容量意味著凶手需要重新裝填彈匣的次數更少，從而減少了有人在凶手重新裝填彈匣期間阻止凶手的可能性。
在大規模的槍擊案，尤其是校園槍擊案發生後，公眾的憤怒再次促使許多人呼籲製定新的、更嚴格的槍支管控政策，包括攻擊性武器禁令重新生效、重新禁止銷售大容量彈匣，對於有心理問題的潛在槍支購買者收集更完整的數據、提供更全麵的報告。與2007 年弗吉尼亞理工大學的槍擊案凶手一樣，如果拉夫納在一個背景審查標準更嚴格的州，那麽他購買槍支的任何嚐試都會立即暴露出他有嚴重的精神問題。同時，支持嚴格槍支管控的人主張采取措施來彌補私人槍支銷售（不涉及聯邦許可的經銷商）中排除任何背景審查的銷售，此類銷售約占所有槍支采購量中的 40%。但是，主張持槍自由的人反對新的槍支限製法案和政策，他們認為當前槍支管控的法案和政策已經足夠，其中一些人認為還應該削弱現有的槍支管控政策，允許公民在校園內合法攜帶槍支以進行自我保護。對於 “校園內持槍” 提議的反對者認為攜帶槍支會導致更多槍支暴力，包括因事故、憤怒、自殺和槍支盜竊引起的槍擊事件。
（三）無效的政府規製
以上的槍擊案件觸及了與美國槍支政策有關的一些重要的問題：手槍對於犯罪的影響、布雷迪法案的背景審查條款、有精神缺陷的人的記錄追蹤的問題、攻擊性武器禁令的失效、槍支在殺人、自殺和自衛中的作用以及心理健康數據匯編的不完全降低了阻止有嚴重心理問題的人購買槍支的可能性等。因此，槍支管控的辯論重點變成了主張禁用某種類型的槍支以及禁止沒有通過背景審查的人擁有槍的權利，如果個人想要持有槍支的話，需要嚴格審查個人背景，尤其是審查想要持槍的申請人的心理健康狀態如何，是否有精神類疾病，對於沒有通過背景審查的人不給予持槍的權利。這些問題匯聚在公共政策下，再次引發了對於槍支的擁有和使用是否應受到嚴格規製的辯論。
建立與維持秩序是政府的重要目的之一。槍支管控之所以在美國政治中成為一個有爭議的問題，主要是由政府規製的性質決定的。作為強調個人主義的國家，每當美國政府尋求直接運用強製力來塑造公民個人行為或當公民的個人行為受到直接影響時，爭議的可能性就很大。當政府政策的主要目的是提供福利而不是規範個人行為時，即政府強製的可能性很低時，爭議的可能性很小，例如公共工程項目（建設道路、港口、橋梁等基礎設施）和對公民的福利或補貼。槍支管控的政策屬於前者，是政府尋求運用強製力來影響個人行為的政策。
為了理解槍支的動態問題，需要從主張持槍自由者和槍支管控倡導者公認的共同點入手。盡管主張持槍自由者和槍支管控倡導者之間的辯論存在很大差異，但二者共同的假定在於：槍支的主要目的是提供一種有效的手段來摧毀人、動物和物體。經驗事實表明，現有的槍支管控政策在減少與槍支有關的死亡以及降低全國範圍內的傷害方麵的效果有限。因此需要一個更有強製力、更具包容性的聯邦政策來解決這個問題，但是聯邦政府幾乎無法在此類規製中取得成功。在一係列槍擊案件發生的背景下，如2011 年 1 月的圖森槍擊事件、2012 年 7 月的奧羅拉槍擊事件、2012 年 12 月桑迪胡克小學校園槍擊事件造成 20 名兒童死亡，2013 年 1 月 16 日，奧巴馬政府提出一項通過減少槍支暴力來保護兒童和社區的具體計劃，來防止槍支落入錯誤的人手中以使學校更安全。但是該計劃被參議院否決。2016 年 1 月，奧巴馬通過發布行政命令的方式來減少槍支暴力，重點要求擴大槍支購買者的背景審查、禁止有精神類疾病的人持有槍支、要求槍支經銷商接受背景審查來獲得許可證。但是，隨著主張持槍自由的特朗普政府的上台，2017 年 2 月，國會廢除了奧巴馬發布的關於槍支管控的行政命令，使得奧巴馬政府時期關於槍支管控的立法難以持續。盡管拜登在 2020 年競選總統期間提出嚴格的槍支管控計劃，但是在實際處理槍支問題上個人行動很有限。
一個現實情況是，太多的美國人已經擁有武器。盡管槍支的總體擁有量在逐漸下降，但槍支仍然滲透美國社會。在20 世紀 60 年代初期，大約一半的家庭至少擁有一把槍。21 世紀，平均每位持槍者擁有超過 8 支槍。到 21 世紀的第二個十年，大約 22% 的美國人至少擁有一把槍。在農村地區的老年白人男性、受過大學教育且收入較高的人、退伍軍人以及在擁有槍支的家庭中長大的人中，擁有槍支的情況最為普遍。槍支管控政策相對無效的原因主要在於管轄權問題。美國的槍支管控政策的一個重要特點是國家層麵的槍支管控政策相對較少，主要存在於州和地方一級，但是不同州之間的槍支管控政策差別很大。有理由相信，其中一些規定已經對公民個人行為產生了影響。不過，由於管轄權問題的存在，槍支武器從管控程度較低的州流向管控程度較高的州的趨勢幾乎沒有減弱。槍支可以從槍支政策相對薄弱的地區輕鬆運輸進槍支管控政策相對嚴格的州和城市，這在很大程度上抵消了嚴格的槍支管控政策的作用。
▍結語
美國槍支管控的前景並不明朗。雖然選舉製度是美國民主的一個重要組成部分，但是主張持槍自由的利益集團可以通過金錢捐贈的方式來影響選舉活動，從而在行政機關、立法機關和司法機關獲得政治影響力，不僅能影響到最高法院的對憲法第二條修正案的解釋，還能影響到政府關於槍支管控的公共政策的製定與落實。即使在某一時期國會通過了槍支管控的法案並由總統簽署生效，但由於美國民主、共和兩黨輪流執政的製度以及兩黨在槍支議題上的不同立場，槍支管控的法案很難有延續性。不過，進入21 世紀後，有關禁槍的討論實際上進入了一個新的階段，不是不讓公民個人擁有槍支，因為不讓個人擁有槍支是違反憲法第二條修正案的，利益集團影響下的槍支管控政策主要講的是這個內容。但是，這種討論實際上已經過時了，當前支持槍支管控的人重點主張要禁用某種類型的槍支以及禁止未通過背景審查尤其是有精神類疾病的人持槍的權利。美國槍支管控政策的一個重要特點是國家層麵的槍支管控政策相對較少，各州之間政策的差別很大，槍支武器從管控程度較低的州流向管控程度較高的州，這在很大程度上抵消了嚴格的槍支政策的作用，使得槍支管控的政策趨向於無效。雖然從 2017 年 10 月至 2019 年 10 月的美國民意調查數據顯示有 60% 以上的民眾認為應該加強槍支管控，但是到目前為止美國社會持槍自由的政策沒有發生根本性的變化。
編輯/陳蕊
本文原載《國際論壇》2021年第6期，文章僅代表作者觀點，供讀者思考辨析。